Auto 309/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1152.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Décimo Administrativo de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 24 de agosto de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones, (en adelante -Colpensiones-), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 36858 del 8 de febrero de 2020[2]. Ese acto administrativo fue proferido por la accionante y reconoció a favor de Sonia Cecilia del Carmen Vélez Beltrán la sustitución de la pensión de su padre fallecido Fernando Omar Vélez Fernández[3].
La entidad mencionada formuló la demanda al considerar que Sonia Cecilia del Carmen Vélez Beltrán no tiene derecho a la prestación reconocida, porque, en su criterio, no acreditó los requisitos legales exigidos. Además, manifestó que presuntamente, la demandada no dependía económicamente de su padre al momento de su fallecimiento. Adicionalmente, la fecha de estructuración de la pérdida de su capacidad laboral se produjo, supuestamente, con posterioridad al deceso de Fernando Omar Vélez Fernández, específicamente el día 22 de febrero de 2019. En ese entendido, consideró que resulta improcedente y lesivo para el erario el continuar con el reconocimiento de dicho derecho a cargo del fondo público de pensiones.
2. La demanda fue repartida al Juzgado Décimo Administrativo de Cali. Mediante Auto del 16 de marzo de 2021[4], ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los jueces laborales de esa ciudad.
Sostuvo que el asunto objeto de debate se enmarca en el contenido del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001[5] por tratarse de un conflicto en materia de pensiones. Adicionalmente, señaló que el causante no ostentó la calidad de empleado público, en los términos del artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[6]. Por lo anterior, el estudio de legalidad del acto administrativo le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.
3. Efectuada la remisión, el asunto fue repartido al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali. Mediante Auto del 30 de junio de 2021[7], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. En su criterio, la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011[8]. A diferencia del juzgado administrativo, considera que no debe tenerse en cuenta la calidad del sujeto pasivo de la litis para determinar la competencia. Lo anterior, porque lo que pretende la entidad demandante es atacar su propio acto.
4. Mediante correo electrónico del 9 de julio de 2021, la secretaria del Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali remitió con oficio No. 916 de la misma fecha el expediente a la Corte Constitucional[9].
5. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[10].
6. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[11], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[12].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[13]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[14].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[15] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[18].
4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Décimo Administrativo de Cali), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Décimo Administrativo de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra Sonia Cecilia del Carmen Vélez Beltrán. El propósito de la demanda es declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente. Como consecuencia de lo anterior, solicita el reintegro de las sumas de dinero pagadas por concepto de mesadas, retroactivo y aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional, así como la indexación y los intereses a los que haya lugar.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Décimo Administrativo de Cali fundamentó su posición en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. De otra, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad argumentó que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Décimo Administrativo de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social. Y con base en esta, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
6. Mediante Auto 316 de 2021[19], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que, en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 y 384 de 2021[20].
7. La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[21] y 138[22] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y, (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[23].
8. En esa medida, es aplicable a estos asuntos el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
III. CASO CONCRETO
9. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Décimo Administrativo de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Décimo Administrativo de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra la señora Sonia Cecilia del Carmen Vélez Beltrán.
(iii) Ello, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[24], reiterada en los Autos 382 y 384 de 2021, según la cual cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer esta demanda. Lo anterior, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Décimo Administrativo de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Administrativo de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Décimo Administrativo de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra Sonia Cecilia del Carmen Vélez Beltrán.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1152 al Juzgado Décimo Administrativo de Cali, para lo de su competencia y para que comunique esta providencia a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo denominado 01ActadeReparto.pdf
[2] De acuerdo con el escrito de demanda, el acto administrativo objeto de nulidad se expidió en cumplimento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali el 3 de febrero de 2020.
[3] Expediente digital, archivo denominado 02DemandaPoderyAnexos.pdf. A título de restablecimiento del derecho, la entidad demandante solicita que se ordene el reintegro por parte de Sonia Cecilia del Carmen Vélez Beltrán de la suma de $33.864.285 por concepto de mesadas pensionales, así como la restitución de los pagos realizados por concepto de aportes a salud. Adicionalmente, solicita la indexación de las sumas reconocidas y el pago de intereses a los que haya lugar.
[4] Expediente digital, archivo denominado 16 Auto Interlocutorio 78 Remite por Falta de Jurisdccion a la Laboral.pdf.
[5] Artículo 2o. El artículo 2o. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: ( ) Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan ( ).
[6] Articulo. 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
( )
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (Subrayado fuera de texto)
[7] Expediente archivo denominado 21 AutoConflictoCompetencia.pdf.
[8] Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional ( ).
[9] Expediente archivos denominados Correo Remisorio y Link.pdf y 22 OficioRemiteExpedCorteConst.pdf.
[10] Expediente archivo denominado Constancia de Reparto CJU 1152.pdf.
[11] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[12] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[14] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Expediente CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V. de la magistrada Diana Fajardo Rivera. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[20] Expedientes CJU-288 y CJU-377. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[21] Ref. de nota al pie 9.
[22] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.( ).
[23] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[24] Regla de decisión del Auto 316 de 2021, reiterada en los Autos 382 y 384 de 2021: Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social.